Dopo mesi di conflitti originati all’interno della maggioranza di governo dal dissenso di Gianfranco Fini, e in presenza di una situazione di sostanziale stallo, è ora possibile, a mio avviso, azzardare un primo bilancio sul significato dell’accaduto nella prospettiva più ampia della storia politica italiana e del funzionamento del nostro sistema politico.
Al di là delle differenze politiche e culturali che essa ha rivelato, infatti, la rottura tra Berlusconi e Fini rappresenta l’ennesimo episodio all’interno di una lunga storia di tensioni sedimentatesi nel nostro paese tra la tendenza al rafforzamento dei poteri di governo e le forze che ad esso si oppongono.
Per quasi centocinquanta anni, dall’epoca liberale a quella della repubblica democratica postfascista, nel sistema rappresentativo italiano al pronunciamento elettorale non è mai corrisposta una investitura chiara al potere esecutivo, tale da consentire un’azione di governo organica, coerente e di ampio respiro. Retti da maggioranze parlamentari composite ed aleatorie, i governi hanno condotto una vita il più delle volte travagliata e breve, schiacciati tra svariati contropoteri istituzionali e sociali, in un paese dalle forti tradizioni oligarchico-corporative, segnato da profonde delegittimazioni politiche tra forze contrapposte.
Soltanto molto recentemente, da poco più di un ventennio, la fine della Guerra Fredda e l’accelerazione dei processi di globalizzazione hanno impresso una sensibile spinta in direzione di una democrazia a tendenza maggioritaria-bipolare in cui l’autorità di governo traesse forza da una diretta investitura popolare, secondo il modello più diffuso nei paesi occidentali.
Ma l’emergere di un potere esecutivo autonomo e dotato di un chiaro mandato ad operare non è stato affatto lineare, né incontrastato. Ogni volta, anzi, che il sistema politico ha dato segno di muoversi in questa direzione, le forze istituzionali e sociali contrarie all’affermarsi della “democrazia governante” hanno teso a coalizzarsi tra loro, utilizzando ogni mezzo a loro disposizione per bloccare il processo e ricondurre l’ordinamento politico-istituzionale italiano nel solco di un governo frammentato e debole, fondato sulla continua contrattazione con i centri di interesse diffusi.
La dissociazione di Fini rappresenta un ulteriore episodio di quel più che ventennale braccio di ferro. Ma, ancor più, essa porta il conflitto fino al cuore del meccanismo bipolare. Se infatti a partire dal celebre discorso del Lingotto di Walter Veltroni, e poi da quello corrispondente del “predellino” di Silvio Berlusconi, si era messo in moto nel 2007/2008 un processo di consolidamento del sistema in senso bipartitico, ora la frattura interna al Pdl dimostra che gli esecutivi nati da un’investitura elettorale, per quanto essa sia inequivocabile, permangono in una condizione di fragilità e precarietà non soltanto quando sono il risultato di una coalizione più o meno ampia tra partiti diversi, ma anche quando – come nel caso del governo Berlusconi formatosi dopo le elezioni del 2008 – essi si reggono sulla netta prevalenza elettorale di un grande partito dalle aspirazioni maggioritarie.
In realtà, le dissociazioni e le fratture all’interno delle coalizioni e dei partiti di maggioranza non rappresentano certo un’esclusiva della dialettica politica italiana. Nei paesi a democrazia di modello occidentale esse si verificano, com’è fisiologico, di continuo, a contatto con i problemi e le tensioni prodotti dalle sfide quotidiane ed imprevedibili della politica e dell’economia. E tuttavia queste fratture generano effetti diversi a seconda degli equilibri istituzionali complessivi di un sistema democratico. A questo punto entra in gioco, infatti, il ruolo svolto dai poteri istituzionali esterni alla catena elettorato/parlamento/governo, e se vogliamo quello svolto più in generale dal rapporto tra società civile e istituzioni politiche.
Nei sistemi liberaldemocratici le spinte alla disgregazione delle maggioranze di governo possono essere controbilanciate sostanzialmente in due modi. Nei regimi presidenzialistici, attraverso l’investitura popolare diretta e la durata fissa del mandato del massimo responsabile del potere esecutivo. Nei regimi parlamentaristici, invece, attraverso la convenzione consolidata, più o meno formalizzata o tacita, secondo cui quando viene meno la maggioranza parlamentare a sostegno di un governo che esprime l’esito di un pronunciamento elettorale, o comunque quando il capo di quel governo ritiene che ciò possa essere utile a rafforzare la propria autorità, quest’ultimo può chiedere di sciogliere il parlamento e di appellarsi al giudizio del corpo elettorale. Una convenzione che trova il suo modello primario nella consolidata prassi britannica della dissolution clause, per cui il sovrano ha il potere di sciogliere il parlamento su richiesta del premier.
Nella democrazia italiana del secondo dopoguerra, come è noto, nessuno dei due princìpi si è affermato. Il modello presidenzialista venne nettamente respinto in sede di dibattito costituente in favore di un parlamentarismo senza correttivi in grado di garantire la solidità del governo (nonostante da più parti venissero proposte in tal senso: basti citare quelle di Calamandrei, Mortati e Tosato). E per tutta la durata della “prima Repubblica” gli articoli della Costituzione sui rapporti tra governo, parlamento e Capo dello Stato sono stati puntualmente interpretati nel senso che la vita del primo dipendesse non tanto dall’esito delle elezioni, quanto dagli equilibri volta a volta prevalenti tra le forze politiche nel corso della legislatura.
A partire dal 1994, l’evoluzione in senso bipolare-maggioritaristico della democrazia italiana è stata netta. In ogni consultazione politica tenutasi da allora (1994, 1996, 2001, 2006, 2008), pur in presenza di leggi elettorali diverse, gli elettori hanno decretato in maniera inequivocabile la vittoria di uno schieramento di centrodestra o di centrosinistra, i quali si erano entrambi presentati davanti agli elettori sostenendo un candidato unico alla carica di Presidente del Consiglio. In tutti i casi, quindi, la formazione del governo successiva alle elezioni è avvenuta in maniera sostanzialmente automatica. Tanto più a partire dal 2006, da quando la nuova legge elettorale prescrive, tra l’altro, alle liste elettorali di indicare il “capo della forza politica” o “della coalizione”.
Se, in presenza di questa tendenza storica, si fosse formata in parlamento una maggioranza abbastanza ampia da introdurre nella Costituzione norme di formale riconoscimento e salvaguardia dell’esecutivo scelto dagli elettori, l’istituto del governo di legislatura e l’investitura diretta del capo dell’esecutivo, affacciatisi nella dialettica politica, avrebbero ricevuto una sanzione giuridica ufficiale. Ciò si è in effetti verificato nella scorsa legislatura, con la proposta di riforma costituzionale approvata dalla maggioranza di centrodestra, in cui tra l’altro si prevedeva l’elezione diretta del primo ministro. Ma, come si sa, il progetto di riforma è stato respinto nel referendum confermativo.
D’altra parte, un analogo effetto di consolidamento degli esecutivi sarebbe stato raggiunto se i Presidenti della Repubblica succedutisi nell’ultimo quindicennio avessero affermato, in materia, un’interpretazione della Carta secondo cui in caso di logoramento della maggioranza risultata vincente nelle urne la soluzione più opportuna, e più rispondente al principio della sovranità popolare, è lo scioglimento delle Camere e l’indizione di nuove elezioni. Come ho già scritto in queste pagine in un articolo pubblicato il 18 agosto, gli articoli della Costituzione relativi al governo e alle funzioni del Capo dello Stato sono abbastanza vaghi da non impedire un’accezione in tal senso “britannico” del nostro sistema parlamentare.
Ma le posizioni delle massime cariche dello Stato su questo punto sono state invece, prevalentemente, nel senso della continuità con la prassi dei decenni precedenti, per cui in caso di crisi di governo possono, o devono, essere esplorate le possibilità di maggioranze alternative: pur con una sensibile differenza tra l’aperta ostitlità di Oscar Luigi Scalfaro alla democrazia parlamentare “governante” e i pronunciamenti molto più cauti di Carlo Azeglio Ciampi e di Giorgio Napolitano. Il risultato è stato in ogni caso, all’interno di una generale tendenza alla stabilizzazione dei governi, la persistenza di spinte disgregatrici, ostruzionistiche, trasformistiche. Che in alcuni casi hanno determinato la caduta dei governi derivanti dall’investitura elettorale (il primo esecutivo Berlusconi nel 1994, il primo governo Prodi e poi quello D’alema nel 1998 e 1999) e la loro sostituzione con compagini diverse. Ma che sempre hanno sensibilmente ridotto la possibilità dei governi in carica di operare con la dovuta autorevolezza, e di realizzare le loro decisioni più qualificanti, dando forza invece alle aspirazioni di potere di forze politicamente marginali, e ai poteri di veto da parte di grandi blocchi di interesse economico, sindacale, e di apparati pubblici.
Anche nel caso della attuale frattura interna al Pdl, purtroppo, sembra dunque facile prevedere che il risultato finale sarà di questo tipo. Se il Capo dello Stato, invece di rivendicare (legittimamente) l’ultima parola sullo scioglimento delle Camere, e di far trasparire la sua non automatica propensione ad assecondare le richieste in tal senso eventualmente provenienti dal Presidente del Consiglio, avesse (altrettanto legittimamente) sottolineato il valore della rispondenza del governo alla scelta degli elettori, e lasciato intendere la sua inclinazione a indire nuove elezioni in caso di esaurimento della maggioranza vigente, con tutta probabilità la scissione di Fini e dei suoi non avrebbe avuto luogo, e il gruppo facente capo al presidente della Camera avrebbe continuato ad esprimere le sue posizioni dissenzienti entro limiti che consentissero la continuità dell’azione dell’esecutivo. Si sarebbero così evitati mesi e mesi di logoramento in schermaglie personalistiche che hanno distolto l’intera classe politica italiana dalle questioni di contenuto, e il governo avrebbe potuto continuare nella realizzazione dei punti fondamentali del proprio programma, sui risultati dei quali sarebbe stato giudicato a tempo debito dagli elettori.
Viceversa allo stato attuale se pure venisse confermata la tendenza verso un faticoso processo di ricomposizione della maggioranza originaria, e se pure la legislatura proseguisse, nella più ottimistica delle ipotesi, verso la sua conclusione naturale, tuttavia appare assai arduo immaginare che l’azione di governo possa d’ora in poi svolgersi con l’energia e l’incisività che ad essa si richiederebbe. Appare, invece, molto più plausibile lo scenario, già ben noto alla nostra politica, di continue scaramucce, trattative estenuanti, imboscate, per giungere alla fine a faticosissimi compromessi che non soddisferebbero realmente nessuno tra i soggetti politici in gioco, e men che meno i loro elettori.
Da ciò l’ovvia e generale conclusione che un adeguato livello di governabilità in una democrazia a regime parlamentare è possibile solo se sussiste una costante, credibile minaccia di scioglimento del parlamento e appello al giudizio degli elettori. E’ soprattutto tale minaccia ad impedire che prima o poi le forze centrifughe e destabilizzatrici vengano allo scoperto. Ma perché ciò accada è necessaria l’istituzionalizzazione (per via di prassi) di una “clausola di dissolvenza”. La quale, appunto, non è assolutamente incompatibile con un sistema parlamentare, ed anzi ne rappresenta storicamente un naturale complemento.