Strumenti e criteri della Spending Review

Il seminario, organizzato dalla fondazione Magna Carta e dall’Associazione Amici di Marco Biagi, si propone l’obiettivo di approfondi re il tema attualissimo della spending review. Durante l’incontro viene presentato e consegnato ai rappresentanti del governo presenti il paper Strumenti e criteri della spending review:

un contributo che si propone, attraverso un’analisi della storia della spesa fino ai giorni nostri, di suggerire alcune possibili soluzioni. All’incontro, presieduto dall’ex ministro Maurizio Sacconi, partecipano tra gli altri il Ministro per i Rapporti con il Parlamento, Piero Giarda e il Sottosegretario al Ministero dell’Economia e delle Finanze, Gianfranco Polillo. Le conclusioni sono affidate a Luca Antonini, Presidente della Commissione paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale. Ha introdotto i lavori il sen. Maurizio Sacconi, che assieme a Francesco Verbaro, Antonio Pilati e Lino Del Favero ha esposto e sviluppato i te mi principali affrontati nel paper.

Il nucleo principale intorno a cui ruota l’intero ragionamento è la responsabilità delle funzioni politiche e dirigenziali nelle pubbliche amministrazioni, ciascuna nel proprio ambito di competenza. Sono otto i criteri prioritari sui quali si focalizza l’attenzione e sui quali sarebbe opportuno concentrare l’azione governativa e dunque la sua efficacia:

1) L’adozione generalizzata della contabilità economica per centri di costo, collegata alla contabilità finanziaria per rendere quantificabili gli obiettivi degli atti di indirizzo;

2) Sollecitare una gestione responsabile e misurabile, favorendo comparazioni;

3) Migliorare icontrolli interni ed esterni;

4) Attuazione delfederalismo fiscale, a partire da gli atti previsti per quest’anno e anticipando quelli per il prossimo, in modo da disporre quanto prima dei costi standard per la sanità e dei fabbisogni standard per le municipalità;

5) Definizione quanto più estesa nelle amministrazioni di costi standard e prezzi di riferimento, oltre a una forte deregolazione degli adempimenti, sostituendoli con la responsabilità sanzionata e vigilata delle persone fisiche e giuridiche tenute ai comportamenti disposti dalle leggi;

6) Necessità di ridimensionamento delle funzioni pubbliche sulla base di soluzioni indirizzate verso la sussidiarietà orizzontale;

7) Il completamento della digitalizzazione delle funzioni pubbliche;

8) La trasparenza totale come strumento di partecipazione al governo e di responsabilizzazione dei vertici politici e amministrativi delle istituzioni. Sono criteri attraverso i quali si può tempestivamente attuare una solida e diffusa razionalizzazione delle funzioni centrali e decentrate dello Stato, delle Agenzie e degli enti pubblici, delle Regioni, dei loro enti strumentali e delle loro società partecipate, dei servizi socio-sanitari regionali, del trasporto pubblico locale, degli enti locali e loro partecipate.

Altro aspetto, non meno significativo, riguarda l’obiettivo di ridurre drasticamente i centri di costo e le sedi fisiche riorganizzando le funzioni. Capitolo che va dagli ospedali marginali alle aziende di trasporto pubblico locale, dalle sedi universitarie decentrate agli uffici periferici dello Stato; dalle agenzie fiscali ai servizi di

back office e di funzionamento delle forze di polizia. L’analisi sul pubblico impiego individua un obiettivo ben preciso: un settore pubblico più sostenibile finanziariamente e più produttivo, in cui un passaggio strategico riguarda la riduzione nella dimensione degli occupati, riconducendo l’intero sistema a rapporti di lavoro coerenti con le funzioni, remunerato anche in relazione ai risultati della riorganizzazione.

Una missione che si pone come risultato finale quello di ottenere meno di pendenti meglio remunerati. Per questo lo studio dell’Associazione Amici di Marco Biagi e della Fondazione Magna Carta considera decisive l’attuazione della mobilità, anche unilaterale, e la migliore ricollocazione delle risorse umane, anche attraverso processi di formazione mirata. Il tutto senza dimenticare il contesto di riferimento: il quadro economico-finanziario, gli obblighi previsti dal fiscal compact e i dati sulla spesa pubblica che ormai supera il 50% del Pil. Elementi che impongono di agire e presto, anche per evitare entro ottobre l’aumento di due punti percentuali di Iva e per raggiungere il pareggio di bilancio nel 2013. All’interno di queste osservazioni è molto interessante riportare alcune riflessioni del prof. Pilati, il quale sottolinea, riprendendo la relazione del ministro Giarda in Parlamento, come negli ultimi trent’anni i costi di produzioni dei servizi pubblici sono aumentati molto più rapidamente dei costi dei beni di consumo privato (per i primi, una media annua dello 0,8%). In un discorso macro si puòquindi affermare, prosegue il prof. Pilati, che una riduzione e una razionalizzazione dei costi della spesa pubblica può significare una maggiore quota di innovazione all’interno della società italiana e una migliore allocazione dei fattori produttivi. Ridurre e comprimere le risorse dedicate alla produzione di servizi pubblici ha come probabile risultato quello

di liberare risorse e energie dentro la società per realizzare attività che hanno maggiore tasso di innovazione. Il secondo punto è il tema della dissociazione tra soggetto di spesa e soggetto responsabile: riunificare a livello locale soggetto che spende e soggetto responsabile della spesa (nell’ipotesi Giarda c’è una preferenza per ricondurlo a livello centrale). In sostanza ampliare e perfezionare il modello Consip. In conclusione il prof. Pilati sottolinea come siano fondamentali interven

ti di razionalizzazione e di ridefinizione del perimetro della spesa pubblica: la linea “obiettivi fissi e riorganizzazione dei mezzi” è una linea tecnica che può intervenire su un bacino di 295 miliardi prendendo come bersaglio un’area tra i 75 e i 100 miliardi; la linea che modifica gli obiettivi ed elimina i mezzi necessari per raggiungere tali obiettivi ha un bacino molto più vasto, intorno ai 400 miliardi.

Un capitolo molto dettagliato del paper affrontato durante la discussione è dedicato al federalismo fiscale. Attuato coerentemente, viene considerato un imponente processo di razionalizzazione della spesa, e al tempo stesso razionalizzazione di una parte importante del sistema fiscale. Sono due i punti essenziali che emergono come linea guida dell’azione governativa: 1) un sistema di finanza pubblica correlato a meccanismi di premi e sanzioni; 2) un sistema informatico e informativo in

grado di garantire massima trasparenza sulla destinazione delle risorse, sui programmi e le politiche, oltre e non ultimo sulla qualità ed efficienza dei servizi erogati. L’altro elemento-chiave, sta nel passaggio dalla spesa storica di Comuni e Province al fabbisogno standard. Nel dossier e nell’intervento di Francesco

Verbaro viene considerata a tutti gli effetti la vera spending review per il comparto degli enti territoriali. Un tema sul quale è intervenuto a titolo personale il ministro Giarda proponendo in sostanza un nuovo federalismo fiscale che favorisca i territori maggiormente in difficoltà, in particolare quelli dal Lazio in giù. Sarebbe opportuno, secondo il pensiero del Ministro, delineare nuove regole in grado di far risparmiare tempo e denaro. Gli enti decentrati infatti spendono 240 miliardi e di questi solo 100 sono frutto di entrate proprie. Si tratta, prosegue Giarda, di un vizio di base che bisognerebbe correggere. Per il Ministro ripianare le differenze fra le regioni ricche non dovrebbe essere un business dello Stato che invece si dovrebbe occupare di rimediare alle carenze nelle regioni dove il livello di reddito pro-capite è inferiore alla media. Un tema legato a doppio filo alla gestione della spesa pubblica, come sottolinea in conclusione del suo intervento Giarda, «Se la si vuole governare bene bisognerebbe che il legislatore nazionale iniziasse a disinteressarsi di quello che accade nelle province ricche dell’impero». Il sottosegretario Polillo, mostrandosi pienamente d’accordo con quanto emerso durante la discussione e sulle proposte del paper, aggiunge alla discussione alcune riflessioni sull’iter del decreto legge in discussione in Parlamento. Sulla spending review e sui poteri del Commissario Bondi, grazie anche alle modificazioni apportate durante la discussione in Senato, il Governo ha distinto due momenti: quello emergenziale, per far fronte alla crisi, e quello di piu’ lungo periodo.

La discussione in Senato, sottolinea il sottosegretario Polillo, ha quindi completato il decreto legge d’iniziativa governativa, riprendendo sostanzialmente alcuni punti del decreto legge n.138/2011 presentato da Tremonti il 12 agosto 2011. L’azione si svilupperà su un’indagine di 6-7 mesi, durante i quali verrà portata avanti una rivisitazione della legislazione. Sul bilancio dello Stato pesano infatti 25 mila autorizzazioni di spesa a fronte di leggi che si sono accumulate negli ultimi 50 anni. Nell’ immediato, rileva Polillo, saranno necessari tagli di voci di spesa aggredibili fin da subito, con particolare attenzione alla spesa sanitaria e a quella riguardante la sfera dei dipendenti pubblici. Su quest’ultimo tema è intervenuto anche Luca Antonini, sottolineando come in molti paesi dove il processo di spending review ha funzionato (Gran Bretagna, Canada e Finlandia), un elemento determinante per il buon esito dell’operazione è stato il drastico taglio dei dipendenti pubblici, circa 450 mila in Gran Bretagna.

Affianco all’esigenza di riqualificare la spesa c’è l’obiettivo immediato di bloccare l’ulteriore aumento dell’Iva, evitando il passaggio dal 21% attuale al 23% fissato a ottobre. Si tratta, ricorda Polillo, di un impegno pari a 4 miliardi per quest’anno, 16 miliardi per il 2013 e 20 miliardi per il 2014. Le conclusioni di Luca Antonini si sviluppano in particolare intorno al tema della necessità di introdurre un’operazione trasparenza, fondamentale di fronte all’attuale pressione fiscale. In quest’ottica il federalismo fiscale rappresenta una grande occasione, attraverso l’individuazione di costi e fabbisogni standard in grado di rendere chiari i processi in atto. Oltre a questo Antonini, attraverso una provocazione, sottolinea la necessità di una radicale ristrutturazione dello Stato, senza la quale difficilmente l’azione di spending review avrà effetti importanti: proporre una legge speciale con cui dare maggiore potere a una cabina di regia (che potrebbe essere la Ragioneria dello Stato) per monitorare e controllare seriamente la spesa dei vari livelli di amministrazione statale. A tal proposito Antonini, proseguendo nel suo intervento, riporta due esempi: il primo che richiama l’indebitamento del Ministero degli Esteri che di fronte ai tagli imposti dalla manovra Tremonti non ha ridotto la spesa ma aumentato il suo indebitamento portandolo a 400 milioni di euro; il secondo, di sua diretta esperienza, che ripercorre la complessa operazione relativa al federalismo demaniale in cui si è richiesto alle amministrazioni periferiche, senza successo, un quadro preciso dei beni pubblici in loro possesso.

In conclusione, soltanto attraverso un meccanismo sanzionatorio serio, che preveda anche soluzioni drastiche come la rimozione di dirigenti inadempienti, si può applicare una reale spending review fondata sulla trasparenza.