di Gennaro Terracciano
Ma davvero in Italia la cosiddetta Burocrazia non può che essere un fattore di rallentamento dell’economia?
Parte prima
PROLEGOMENI
1. La domanda posta ne sottende in realtà altra, ben più insidiosa: cosa fare per rendere l’azione amministrativa funzionale allo sviluppo socioeconomico del paese? Beninteso, pare ovvio che le Amministrazioni Pubbliche esercitino potere pubblico per la cura e tutela degli interessi della collettività, ormai in ogni settore di vita, ma esse sono anche soggetti economici erogatori di risorse finanziarie e quindi di sostegno all’economia.
Appaiono anche evidenti le diseconomie dovute alla frangibilità delle infrastrutture pubbliche (a partire da quelle sanitarie, viarie, tecnologiche, logistiche) dovuta alla mancanza di continuità degli investimenti e della manutenzione, così come risulta incomprensibile l’allocazione delle risorse umane, finanziarie e strumentali, rispondente più a criteri pseudo-politici che a criteri tecnici ed organizzativi.
Ma, tuttavia, a ben vedere, l’eccesso di burocrazia si evidenzia, nell’immaginario collettivo, in tutte quelle ipotesi di cattiva amministrazione, ad ogni livello di governo, che presentano sintomi comuni e conosciuti: lentezza procedimentale, controlli farraginosi, formalismi inutili, impedimenti incomprensibili, difficoltà o impossibilità di interlocuzione, silenzi o inerzia ben oltre i termini procedimentali, oltre a fatti di corruzione.
In effetti, la burocrazia, intesa in senso soggettivo, porta ad imputare i problemi di cattiva amministrazione alla incapacità o impreparazione dei ‘burocrati’ e cioè dei titolari dei poteri di amministrazione: essi sono facilmente individuabili e, generalmente, i ‘colpevoli’ sono proprio coloro che hanno la competenza ad adottare gli atti finali dei procedimenti amministrativi, semplici o complessi che siano.
Non che manchi la consapevolezza che i suddetti vizi delle Amministrazioni pubbliche dipendano da inadatta organizzazione, da disciplina procedimentale eccessivamente complessa, da disposizioni normative superate o di difficile comprensione e applicazione, o ancora dalla inesistenza sostanziale di attività di formazione e riqualificazione del personale delle pubbliche amministrazioni. Ma, la burocrazia in senso oggettivo non consente di individuare facilmente i colpevoli e, poi, per migliorare l’azione pubblica i rimedi sono necessariamente complessi e richiedono un certo tempo di attuazione, con necessità di una certa stabilità politica che consenta di non distruggere ciò che si è da poco impiantato solo per amore di cambiamento, senza neanche verificare ciò che può funzionare ed è utile comunque. In fondo, di riforme dell’amministrazione pubblica e della burocrazia si sente discutere da sempre, al punto che si dovrebbe ragionevolmente parlare di processo di riforma permanente, del quale è difficile ricordarsi il momento di inizio e si è certi che non terminerà mai.
In ogni caso, il termine burocrazia è ormai connotato di negatività, indipendentemente dal suo significato reale (ammesso che ne abbia uno, visto la sua polivalenza intrinseca). E, dunque, la personificazione nel ‘burocrate’ di tutti i mali di un’Amministrazione pubblica, poco efficiente o responsabile di frenare l’economia, è di moda, al punto tale che il burocrate finisce per subire una sorta di effetto ‘Forer’, e per proteggersi o per diminuire il grado di esposizione diviene ancor più ‘burocrate’.
La trappola della ricerca del colpevole finisce quasi per assolvere tutti dalla mancata ricerca di soluzioni del problema, ovvero a ipotizzare soluzioni troppo semplici (quindi immediate e illusorie, tipo: basta burocrati, meglio il mercato libero) o troppo complesse (quindi lente e di difficile realizzazione, tipo: occorre cambiare radicalmente l’amministrazione, a partire dai principi costituzionali).
2. Questa visione, ovviamente, finisce per radicalizzarsi in momenti di vera o presunta emergenza, indipendentemente se essa sia conseguenza di fenomeni imprevedibili o solo effetto di congenita impreparazione.
Quel che accade era già scritto: uso di poteri speciali; rottura del già fragile rapporto tra governo e parlamento; prostrazione della decisione politica alle indicazioni di tecnici; stress economico, sociale, istituzionale-organizzativo, psicologico.
Ciò che accadrà, invece, non è ancora scritto, perché dipenderà dalle scelte politiche (e non meramente tecniche) di ambito economico-sociale e di sicurezza interna e esterna.
Diviene, perciò, un imperativo assoluto che alla domanda iniziale consegua una risposta pragmatica: la Burocrazia non deve essere un fattore di impedimento o rallentamento della crescita economica (o meglio della ripresa economico-sociale).
Si, ma come?
Un approccio sistematico sarebbe auspicabile, sebbene utopico: la cattiva amministrazione, in senso oggettivo, richiede una cura a partire dalla semplificazione della disciplina normativa, per proseguire sul piano della semplificazione organizzativa, e poi quella procedimentale, perché pare indubbio che il burocrate (in senso soggettivo) in fondo applica leggi, che a volte sono troppe e difficilmente comprensibili, ed ha difficoltà ad applicarle per i pochi e mal organizzati mezzi che ha, in un ambito procedimentale ove “il potere si fa atto” anch’esso farraginoso, che diminuisce discrezionalità ed aumenta responsabilità personali, con controlli e controllori in ogni dove.
Certo, la panacea dei mali dell’amministrazione è sembrata negli ultimi decenni la cosiddetta ‘semplificazione’, ad ogni livello, legislativo e amministrativo, con maggiore cura, per quanto possibile, all’intellegibilità delle norme e dell’attività amministrativa, alla comunicazione ed interazione con i cittadini o utenti, alla partecipazione e alla conoscibilità di atti e comportamenti amministrativi. E su tale strada indubbiamente occorre proseguire con determinatezza, anche delimitando maggiormente il perimetro di interesse dell’azione pubblica, con maggiori liberalizzazioni; ma si tratta pur sempre di rimedi, riforme, soluzioni per tempi e situazioni politiche, istituzionali ed economico-sociali, a dir così, ordinari (si veda, ad esempio, il Documento di sintesi e proposte, di aprile 2020, denominato “L’Italia e la risposta al COVID-19”, redatto dal DIPE della Presidenza del Consiglio dei ministri: 150 pagine di proposte interessanti, ma con effetti di medio e lungo periodo, che però non affrontano il nodo problematico della attuazione amministrativa).
Una situazione di profonda crisi economico-sociale e istituzionale richiede interventi rapidi sia quanto a straordinarie misure finanziarie, fiscali e, in senso lato, economiche, sia quanto ad altrettanto straordinarie, e se si vuole temporanee, misure “sburocratizzanti”, per liberare energie imprenditoriali, supportare investimenti nuovi, sostenere i consumi.
E allora, occorre prestare attenzione alle “voci di dentro”, sia di parte pubblica, sia di cittadini e imprese, che in fondo convergono quanto alla richiesta di soddisfazione dei bisogni di sicurezza economica, sociale, sanitaria e personale.
3. Se si volesse sintetizzare in criteri l’essenza delle istanze di miglioramento dell’azione pubblica provenienti da chi ogni giorno opera in Amministrazioni pubbliche e da chi, cittadini o imprese, si aspetta sostegno dalle istituzioni pubbliche, allora si potrebbero individuare i seguenti quattro: semplicità, certezza, durabilità, fiducia.
Quattro criteri che dovrebbero essere alla base del rapporto tra amministrazione e amministrato, sia in tempo di pace amministrativa, sia quando fisiologicamente il conflitto fa emergere interessi contrapposti, sia in momenti di emergenza o catastrofe.
Come assicurare il rispetto di essi non è cosa facile, soprattutto in periodi di emergenza sanitaria, economica e sociale; ma il vantaggio è che in periodi di emergenza possono adottarsi misure straordinarie, anche eventualmente transitorie, in attesa di interventi strutturali di medio e lungo periodo.
L’azione amministrativa è regolata dalla legge, che procedimentalizzando l’esercizio del potere pubblico, con l’introduzione di regole di garanzia del corretto perseguimento dell’interesse pubblico, pone anche attenzione all’esigenza di massima trasparenza e partecipazione. Le regole di garanzia impongono adempimenti a volte complessi, sia per l’agente pubblico, sia per il cittadino o utente, con l’effetto di ‘complicare’ l’azione amministrativa, a danno della semplicità. La violazione delle regole comporta l’invalidità, illegittimità, dell’atto amministrativo, con la conseguenza di spreco di risorse e ricorso ad altra amministrazione, quella della giustizia. Ciò indipendentemente dalla strumentalità delle regole alla concreta cura dell’interesse pubblico specifico da perseguire. Ciò vale anche per i controlli esterni, preventivi o successivi che siano. Eppure, pare evidente la necessità che le scelte politico-amministrative si traducano in atti concreti il più velocemente possibile. Rendere semplice l’azione amministrativa ha quindi tale finalità. L’agente pubblico non può assumersi la responsabilità di non osservare norme di garanzia o di controllo procedimentale per rendere la propria azione più semplice, e quindi più celere, magari evitando di gravare con richieste documentali formali gli interessati, o evitando di chiedere pareri obbligatori o comunque alterando l’iter tipico procedimentale previsto per norma: incorrerebbe in gravi responsabilità amministrative ed erariali. Del resto, la disciplina procedimentale ha anche lo scopo di proteggere l’ordinamento da agenti infedeli o da cittadini utenti “furbi”. Solo che, frequentemente, le complicazioni procedurali a protezione e garanzia della legittimità sono tanto opprimenti che ne pagano le conseguenze non già gli “infedeli “e i “furbi”, ma solo i corretti funzionari e i cittadini, le imprese, gli utenti onesti. Solo un intervento normativo che incida, sia pure provvisoriamente, sulle regole procedimentali dell’azione amministrativa e sulla responsabilità dei funzionari di pubbliche amministrazioni può consentire l’applicazione del criterio di semplicità.
Allo stesso modo, il quadro di regole all’interno del quale opera l’agente pubblico, così come il cittadino o l’imprenditore (o il professionista o il commerciante o l’agricoltore, e così via) deve essere certo. Ogni regola per qualunque attività è più o meno gravosa e comporta un costo: non importa tanto l’entità o la gravosità del costo in termini finanziari o organizzativi, quanto invece la certezza della regola, con riferimento alla sua interpretazione ed applicazione. Ma le norme sono troppe, le regole scaturenti non sono chiare, a volte sono contraddittorie, di difficile interpretazione ed applicazione, conducendo a conflitti, che provocano un anomalo ricorso alla giustizia (amministrativa). Il criterio della certezza, allora, richiederebbe, pragmaticamente, un intervento legislativo che sostituisca, sia pure provvisoriamente ed in attesa di semplificazioni strutturali, le norme in vigore con poche regole generali, valevoli per ambiti o comparti amministrativi, di facile comprensione e applicazione.
Ma sia la semplicità che la certezza sarebbero difficilmente raggiungibili senza durabilità e fiducia.
Una azione amministrativa non può essere semplice e certa se non lo è duraturamente. Nulla è immutabile e la velocità nei cambiamenti sociali ed economici richiede continui adeguamenti normativi e interventi innovativi nel rapporto tra amministrazione e amministrati. Tuttavia, ciò che occorre perseguire è la regola astrattamente e teoricamente durevole, di modo che la certezza anche della perduranza conduca ad un quadro di regole stabili. In altri termini, occorre rifuggire da regole che nascono transitorie (che a volte finiscono per divenire durevoli) o che lo diventano perché modificate velocemente ed in continuazione.
Una azione amministrativa non può essere semplice e certa se non si fonda su reciproca fiducia. Non si vuole, così, richiamare in campo amministrativo un generale principio dell’affidamento, quanto invece rimarcare la necessità di accentuare un sano criterio di fiduciarietà, già proprio dell’ordinamento amministrativistico, se solo si voglia fare riferimento al regime delle cc.dd. autocertificazioni. L’agente amministrativo dovrebbe poter fondare le proprie scelte e decisioni amministrative principalmente su autoattestazioni da parte del privato, fidandosi della veridicità dei fatti attestati. L’ordinamento dovrebbe consentire lo svolgimento di qualunque attività economica senza preventive autorizzazioni o licenze, purché il soggetto dichiari (prometta) di rispettare i requisiti fondamentali richiesti dalla disciplina normativa. Certo, in sede di successivo controllo potranno emergere casi di errore nelle dichiarazioni o casi di falsità, con le ovvie conseguenze sanzionatorie: ma intanto i limitati casi di violazione non avranno ostacolato le attività economiche lecite, oggi rallentate proprio per le garanzie procedimentali e i controlli doverosi diretti a scongiurare l’azione dei “furbi” o attività illecite.
Allo stesso modo, l’ordinamento e gli amministrati devono avere fiducia nel burocrate, nella consapevolezza che egli agisce nell’interesse pubblico generale e quindi della collettività: il dovere di leale cooperazione diviene essenziale e occorre riconoscere una adeguata discrezionalità tecnica ed amministrativa per effettivamente contemperare tutti gli interessi coinvolti. Occorre restituire ai funzionari la dignità che la professione che svolgono merita, con piena responsabilizzazione quanto ai risultati, ma piena protezione quanto alle mere irregolarità formali. La creazione di organi straordinari, task force, comitati di esperti, commissari, strutture di missione, da un lato deresponsabilizza chi ha la titolarità di uffici pubblici, dall’altro crea smarrimento negli amministrati, con ulteriore caduta di fiducia in chi legittimamente e ordinariamente dovrebbe esercitare il potere pubblico e prendere decisioni amministrative.
Ma allora, quali le possibili misure urgenti, valevoli per un periodo transitorio, rispettose dei suddetti criteri, idonee a perimetrare una nuova identità amministrativa, quale conseguenza di una catastrofe?
Parte seconda
PARALIPOMENI
1. Semplicità, certezza, durabilità, fiducia dovrebbero rappresentare i criteri guida, che, come evidenziato, potrebbero consentire alle Amministrazioni pubbliche di svolgere azioni incisive a sostegno della ripresa socioeconomica in un contesto catastrofico.
In attesa di riforme strutturali, di semplificazioni normative e procedimentali, le crisi epocali pretendono risposte urgenti, misure dirompenti (e perciò facilmente criticabili sul piano sistematico e ordinamentale), ad efficacia immediata, senza mediazione di altri atti regolatori, sempre, comunque, rispettose delle disposizioni eurounitarie e costituzionali e di quelle nazionali dirette alla protezione degli interessi ambientali e igienico-sanitari, ma con ampie sospensione dell’applicazione delle altre norme vigenti o in deroga temporanea di esse.
Certo, si pone così un concreto rischio di compromettere la cura e la tutela di altri rilevanti interessi, ma l’essenza della scelta politico-amministrativa è rappresentata proprio dal contemperamento degli interessi coinvolti nell’azione pubblica, ed in periodo di crisi economica, sociale, sanitaria, occorrerà pure individuare pragmaticamente una gerarchia dei valori da proteggere e degli interessi da curare e perseguire.
La scelta spetta in primo luogo al legislatore, perché solo la forza della legge può consentire disapplicazioni e deroghe al quadro normativo previgente, anche provvisorie, ma senza compressioni di spazi di autonomia individuale e senza alterare il delicato equilibrio tra autorità e libertà.
Si pensi, ad esempio, alla potenzialità di una disposizione che, a fini di semplicità di azione e certezza del quadro normativo consenta al responsabile del procedimento ed ogni altro soggetto pubblico, nell’esercizio dell’attività amministrativa di competenza, di “rispettare i principi e le disposizioni della legge 7 agosto 1990, n. 241, con sospensione dell’efficacia di ogni altra disposizione di legge o regolamento che disciplinino in modo speciale o specifico singoli procedimenti”. E che per rendere astrattamente durevole la scelta amministrativa disponga che “Anche in deroga all’articolo 21 octies della legge n. 241 del 1990, i vizi formali del procedimento o dell’atto amministrativo non comportano l’annullabilità dell’atto, ivi comprese le violazioni degli articoli da 7 a 10 bis della stessa legge n. 240 del 1990”. I principi, i criteri e le regole di azione sarebbero limitati, chiari e ben conosciuti, con un minor ricorso alla giustizia amministrativa, che potrebbe concentrarsi sui vizi sostanziali dell’agire amministrativo.
2. Il patto fiduciario tra amministrato e autorità amministrativa consentirebbe ampi spazi di amministrazione semplice: perché non prevedere allora che “Ogni attività economica, ivi comprese quella industriale, commerciale, professionale, agricola, da parte di persone fisiche o giuridiche soggetta ad autorizzazione o licenza può essere avviata con semplice comunicazione all’autorità amministrativa competente, con autoattestazione di rispettare requisiti e condizioni previste dalla legge o da regolamenti, con esclusione delle attività soggette ad autorizzazioni di polizia”. Ovviamente, in caso di dichiarazioni non veritiere, si applicherebbero la sanzione della chiusura o della cessazione dell’attività, salvo più gravi sanzioni in caso di reato.
Anche i limiti posti alle attività economiche per ragioni di equilibrio di mercato o limitatezza di spazi o tutela di altri interessi pubblici potrebbero essere provvisoriamente disapplicati, per consentire una maggiore vitalità nell’iniziativa privata: potrebbe immaginarsi una norma che preveda “la sospensione dell’applicazione di tutte le disposizioni di legge o di regolamento che subordinino l’esercizio di attività economiche a limiti quantitativi o qualitativi di piano o programma, con salvezza delle disposizioni ambientali e igienico-sanitarie e delle norme urbanistiche ed edilizie”. O anche: “È sospesa l’applicazione di tutte le disposizioni di legge o di regolamento che subordinino il rilascio di concessioni o occupazioni di suolo pubblico a limiti quantitativi o qualitativi di piano o programma, anche al fine di consentire spazi commerciali idonei a garantire le misure di distanziamento sociale, salvo il rispetto delle disposizioni sulla circolazione stradale e di protezione dell’incolumità pubblica o privata”.
Liberare risorse, private e pubbliche, diviene un obiettivo realizzabile anche diminuendo gli oneri amministrativi del privato per l’esercizio di attività economiche e evitando che risorse pubbliche, finanziarie ed umane, vengano assorbite in attività sostanzialmente divenute inutili. Si pensi alla possibilità di disporre che “I concessionari di beni pubblici o titolari di autorizzazioni di suolo pubblico o concessionari di spazi in mercati sono tenuti al pagamento di canoni o tariffe diminuite del 70% rispetto a quelle applicate fino al 31 dicembre 2019, anche quale ristoro per le conseguenze economiche delle misure di distanziamento sociale”.
O anche che “Tutte le attività edilizie che riguardino immobili in fase di realizzazione o già realizzati e funzionali possono essere realizzate con semplice comunicazione all’autorità amministrativa competente, in deroga ad ogni norma di legge, regolamento o atto di pianificazione, purché senza modificazione in aumento della superficie utile e del volume e nel rispetto delle distanze. La comunicazione è accompagnata da una autoattestazione da parte dell’interessato di rispetto delle disposizioni ambientali e igienico-sanitarie”.
3. Il comparto dell’edilizia, così come quello gli appalti pubblici, sono stati spesso fondamentali per la ripresa economico-sociale susseguente a periodi di crisi. Ed allora, sempre nel quadro della individuazione di soluzioni semplici che non richiedano atti intermedi regolatori o complesse attività amministrative, potrebbero finalmente svuotarsi archivi immensi di amministrazioni locali, riguardanti ancora fascicoli inerenti richieste di condono edilizio di 10, 20, 30 anni orsono. La mancata definizione delle istanze è davvero sconcertante, nascondendo fenomeni corruttivi dovuti anche alla mancanza di trasparenza. Ormai quelle opere, quegli edifici avranno già richiesto interventi manutentivi e faranno parte del paesaggio urbano stabilizzato. Perché allora non prevedere una disposizione che cancelli in un momento tale assurdità, ad esempio prevedendo che “Le richieste di condono edilizio o di accertamento di conformità per edifici o opere realizzate in assenza o difformità dal titolo edilizio presentate da almeno cinque anni e non ancora definite dalla competente autorità amministrativa, ovvero definite negativamente, in tutto o in parte, ma oggetto di ricorso pendente al giudice amministrativo o di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica o al Presidente della Regione Sicilia, sono accolte definitivamente e in deroga ad ogni altra norma, con silenzio assenso, a seguito di pagamento al Comune di riferimento, entro 30 giorni, di un importo pari ad euro xx per ogni metro quadrato di superficie utile. In caso di mancato pagamento, esse sono rigettate definitivamente per silenzio decorsi i 30 giorni, senza alcuna ulteriore attività amministrativa, con salvezza di impugnativa giurisdizionale”.
Lo stesso vale per le procedure, farraginose, per gli affidamenti degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi. Se si vuole semplicità amministrativa, senza violazione di principi fondamentali, si potrebbe prevedere che “In deroga al codice dei contratti pubblici, decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, tutti i contratti di valore inferiore alle soglie comunitarie, di cui all’articolo 35 del codice stesso, possono essere affidati con procedura di affidamento diretto, previa indagine di mercato, salvo ragioni di urgenza motivate, purché nel rispetto dei principi di cui agli articoli 30, comma 1, 34 e 42 del codice. Nella determina o delibera a contrarre deve darsi atto anche delle ragioni di convenienza, qualitativa o quantitativa, che hanno determinato, a seguito di indagine di mercato, se svolta, la scelta dell’affidatario. Per i contratti di valore pari o superiore alla soglia comunitaria, la stazione appaltante deve avere in considerazione ed applicare gli Orientamenti della Commissione europea sull’utilizzo del quadro in materia di appalti pubblici nella situazione di emergenza connessa alla crisi della Covid-19 (2020/C 108 I/01), pubblicati in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea del 1° aprile 2020”.
4. In ogni caso, qualunque scelta politico-amministrativa che vada nella direzione indicata, per ridare dignità all’autorità pubblica, di modo che l’azione amministrativa possa divenire fattore di sviluppo economico-sociale, non potrà che accrescere il potere discrezionale del funzionario decisore, con l’effetto di accrescere la sua responsabilità gestoria. Ed allora occorrerà ripensare al regime delle responsabilità, e principalmente a quella amministrativo-contabile, affinché si realizzi l’auspicio della Corte Costituzionale, e cioè che la responsabilità sia ragione di stimolo e non di disincentivo (Corte Cost. n. 371 del 20 novembre 1998). In tal senso, si potrebbe, in conclusione, prevedere che “In deroga all’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, gli amministratori pubblici, i dirigenti di pubbliche amministrazioni e tutto il personale, di ruolo o non di ruolo, delle amministrazioni pubbliche e comunque i soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica sono responsabili limitatamente ai fatti e alle omissioni commessi con dolo, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali. In ogni caso, le procure regionali della Corte dei Conti segnalano le ipotesi di colpa grave ai vertici amministrativi e politici delle amministrazioni interessate, affinché possano adottare le opportune misure organizzative e amministrative. In tali casi, le procure regionali sono legittimate anche a proporre azione giurisdizionale innanzi al giudice amministrativo per l’annullamento di atti ritenuti illegittimi e gravemente dannosi, entro il termine di 60 giorni dalla conoscenza dell’atto e comunque non oltre 120 giorni dalla data di efficacia dell’atto stesso”.
In definitiva, coraggio e Sursum Corda.