Il tema dell’ energia nucleare appare di particolare complessità e rilevanza, tenuto conto dei diversi aspetti delicati che esso tocca: dal problema dello stoccaggio a quello della sicurezza nonché della tutela ambientale. A ciò si aggiunga il problema attuale e assai spinoso, in assenza di una disciplina chiara in proposito, dei profili di competenza legislativa in materia, tenuto altresì conto dei problemi attualmente esistenti in ordine alla corretta applicazione dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.
L’ energia nucleare, “scelta fondamentale di politica economica” dello Stato (come definita nella famosa sent. 14/2004 della Corte costituzionale), si configura quale fattore di stabilizzazione del prezzo dell’ energia e di sicurezza negli approvvigionamenti di energia. Essa viene definita come un’attività “di preminente interesse nazionale”. Considerata inoltre la particolare situazione di carenza di fonti energetiche in Italia e di quasi totale dipendenza energetica dai Paesi esportatori di petrolio ed energia da fossili, la scelta del nucleare assume un importanza strategica anche in un ottica di diversificazione delle fonti di approvvigionamento. Da non sottovalutare, infine, l’ importante contributo che una scelta per il nucleare potrebbe giocare verso una riduzione sensibile di gas serra.
E’ pur vero tuttavia che la scelta del nucleare presenta una serie di rischi specifici, quali, ad es., i rischi di mercato legati alla variabilità del prezzo dell’ energia, quelli legati alla costruzione, i rischi regolatori relativi a modificazioni e interventi richiesti dalle autorità di regolazione a tutela della sicurezza, last but not least, il rischio politico strettamente correlato alla accettazione sociale del nucleare.
Sotto il profilo regolatorio è previsto che sia approvato un D.M. del Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il MEF per individuare gli strumenti di copertura finanziaria e assicurativa “contro i rischi di ritardi nei tempi di costruzione e messa in esercizio degli impianti” per eventi non dipendenti dall’ operatore: si pensi ai ritardi legati all’ insorgere di contenziosi o alle modifiche intervenute in corso d’ opera; sotto il profilo “politico”, non esistendo, allo stato dell’ arte, strumenti giuridici idonei a vincolare governi e parlamenti futuri a rispettare le linee programmatiche e le decisioni politiche prese in precedenza, è sempre forte il rischio che la produzione di energia da nucleare possa esser bloccata a posteriori dai cittadini mediante referendum.
Il piano di “Strategia Nucleare” in Italia è attualmente definito nel d.lgs.31/2010 recante la “Disciplina della localizzazione, della realizzazione e dell’ esercizio nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia elettrica nucleare, di impianti di fabbricazione del combustibile nucleare, dei sistemi di stoccaggio del combustibile irraggiato e dei rifiuti radioattivi, nonché delle misure compensative e campagne informative al pubblico”. Analizzando il testo del decreto emergono alcuni aspetti chiave che meritano maggiore attenzione e un approfondimento critico nella misura in cui essi presentino elementi di criticità rilevanti in prima applicazione delle norme.
In primo luogo si pone il problema della localizzazione, intesa quale individuazione dei siti idonei per la costruzione delle centrali, nonché dei depositi per lo stoccaggio dei rifiuti radioattivi. La disciplina in proposito è molto articolata: tende a dipanarsi in due fasi, dapprima una preliminare definizione da parte dell’ autorità pubblica delle caratteristiche ambientali e tecniche delle aree potenzialmente idonee a ospitare le centrali, poi la scelta vera e propria del sito su iniziativa degli operatori interessati, con il coinvolgimento degli enti territoriali. Questa seconda fase si incentra sulla ricerca dell’ intesa con gli enti territoriali interessati. A ben vedere, tuttavia, nonostante il meccanismo sia improntato ad un principio di leale collaborazione, in quanto basato sul coinvolgimento della regione e della Conferenza unificata, il coinvolgimento in realtà avviene solo sulla carta in quanto esso si realizza nel momento in cui la scelta localizzativa nella sostanza è stata già definita.
Ma gli ostacoli le problematiche e gli elementi di criticità relativi alla realizzazione di nuovi impianti vanno ricondotti sicuramente alle implicazioni strettamente legate al procedimento autorizzatorio e all’ applicabilità dei meccanismi codecisori: il rilascio dell’ autorizzazione unica preliminare unica si basa, secondo quanto previsto dalla precedente L. 99/2009, su un meccanismo codecisorio tra amministrazione centrale e conferenza unificata. E’ previsto, tuttavia, l’ esercizio del potere sostitutivo del governo in caso di mancato raggiungimento delle necessarie intese con i diversi enti locali coinvolti. Passaggio centrale nel modello di autorizzazione unica è la previa intesa con la regione sul cui territorio l’ impianto dovrà essere localizzato. L’ acquisizione del consenso regionale è infatti un aspetto che ha importarti ripercussioni sulla semplificazione e l’ accelerazione del procedimento autorizzatorio.
Il nuovo dettato normativo riconosce un ruolo forte alle regioni interessate, chiamate a esprimere un’ intesa fin dalla fase della localizzazione, propedeutica all’intesa con la conferenza unificata prevista nell’ambito della procedura di autorizzazione degli impianti nucleari; prevede altresì la possibilità di concludere intese sia con le regioni che con la conferenza unificata, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e leale collaborazione; infine, l’ esercizio del potere sostitutivo ex art. 120 Cost. nei confronti degli enti locali nell’ ambito delle conferenze dei servizi finalizzate al rilascio delle autorizzazioni uniche.
L’intesa assume quindi un importanza preminente nella misura in cui il rilascio della medesima ovvero il suo diniego investano direttamente i valori in gioco oggetto del conflitto tra stato e regioni in sede di esercizio dei poteri sostitutivi e semplichino ovvero rallentino o addirittura portino alla paralisi il procedimento autorizzatorio. Ed è proprio il meccanismo di esercizio dei poteri sostitutivi che suscita le maggiori perplessità in termini di compatibilità costituzionale, giacchè invece di essere improntati al principio di leale collaborazione si ridurrebbe sostanzialmente all’ esercizio di un potere unilaterale: rileva infatti la considerazione che sarebbe auspicabile un una maggiore partecipazione degli enti territoriali ed una condivisione delle responsabilità nei meccanismi codecisori. Si pone dunque un problema di riparto di competenze e di paritaria codeterminazione.
La nuova disciplina prevede inoltre strumenti innovativi: definisce gli elementi essenziali delle misure compensative, dispone la costituzione di Comitati di confronto e informazione nelle regioni che ospitano i siti nucleari e prevede Campagne di informazione nazionale e a livello territoriale. La previsione di strumenti quali “I comitati di confronto e trasparenza” e la “Campagna di informazione” hanno la finalità di assicurare alla popolazione “l’ informazione, il monitoraggio, il confronto pubblico sull’ attività concernente il procedimento autorizzatorio, la realizzazione, esercizio e la disattivazione dell’ impianto, nonché le misure adottate per garantire la protezione sanitaria dei lavoratori e la salvaguardia dell’ ambiente”. Sono previsti infine misure compensative da corrispondere in favore delle popolazioni interessate mediante benefici diretti alle persone residenti, agli enti locali, alle imprese operanti nel territorio in prossimità del sito, nonché campagne di informazione diffusa e capillare per le popolazioni interessate.
In chiusura una considerazione sugli effetti che potrebbe arrecare, sotto il profilo economico, la Strategia del nucleare: essa può essere una scelta ragionevole in quanto tende in primo luogo a ridurre l’ esposizione ai rischi di mercato dovuti ad un ventaglio ristretto di fonti energetiche a disposizione. Assai alto è infatti il rischio di impennate dei prezzi di energia da fossile (petrolio in primis) dovuto ad interruzioni degli approvvigionamenti per guerre, situazioni di instabilità politica che potrebbero verosimilmente coinvolgere i Paesi esportatori Un programma di diversificazione del parco italiano di generazione elettrica verso il nucleare muove proprio da queste preoccupazioni. A ciò si aggiunga la prospettiva di un prezzo presumibilmente stabile, non soggetto a oscillazioni. Restano pur tuttavia le implicazioni negative derivanti dalla elevata intensità di capitali richiesta a cui conseguono tempi di ritorno molto lunghi, nonché l’ incertezza relativa ai costi iniziali e agli oneri di decommissioning.
A ciò si aggiunga la considerazione che si tratta di nuove tecnologie che richiedono ingenti investimenti e che allo stato dell’arte non sussistono adeguate coperture assicurative. Di contro il nucleare ha importanti risvolti positivi: contribuisce alla lotta al cambiamento climatico, garantisce diversificazione negli approvvigionamenti e riduce i costi per cittadini ed imprese. Molte questioni sono ancora aperte: bisogna risolvere il problema del consenso della cittadinanza, nonché garantire la stabilità del quadro normativo. La sfida del nucleare è una partita che si gioca su più livelli: economico, tecnologico, industriale e culturale. Una cosa è certa: il nucleare si pone come una scelta fondamentale per il nostro Paese.